浅谈管制服务运行手册一体化

（作者：陈平）

摘要：空管系统作为类似于大型国企的浅谈组织，其管制服务主业需要统一的管制工作流程和管理要求。制定统一的服务《管制运行服务手册》，有利于系统内部的运行质量控制，有利于工作质量的手册提升，有利于培训的体化统一开展。

Abstract: as an organization similar to a large state-owned enterprise,浅谈 the air traffic service unit needs unified workflow and management requirements. It is conducive to the quality control of the system and the improvement of work quality, which is conducive to the unified development of training.

关键词：管制服务运行手册 一体化

Key words: air traffic service operation manual  integration.

2007年，随着《民航空中交通管制体制改革方案》的管制实施，民航空管部门完成了以“政企分开、服务运行一体化”为思路的运行空管体制改革，并在垂直管理后根据“三横三纵”的手册管理理念，逐步形成了以管制、体化通导、浅谈气象业务为主线的管制空管专业发展体系。空管改革以来，服务空管系统充分发挥空管一体化优势，以全国一盘棋的战略眼光，顺利的完成了2008年北京奥运、汶川地震救援、2010年上海世博会、2016年杭州G20峰会等重大活动的任务保障，空管系统的人、财、物及硬件配套设施设备也都逐步实现了规范化、标准化和统一化，空管系统内部各部门上下对接顺畅、高效。但跟大部分行业与西方强国的差距存在同样的共性问题：我们空管在硬件上与民航强国的差距正在逐步减小，而软件上，尤其是管理上还是存在很大的提升空间。

笔者作为基层从事整章建制、运行手册制定和QSMS体系建设的主要参与者，见证了温州空管《管制服务运行手册》从无到有、从初步建成到如今的逐步完善；同时有幸作为地区空管局体系建设的审核员，了解和掌握华东地区兄弟空管单位《管制服务运行手册》的建设情况。就华东空管而言，目前各空管分局站的《管制服务运行手册》基本框架大致相同，覆盖要素也基本类似，基于空管改革后的“三定”要求，内部管理职责分工也基本相同，就手册而言差异化所占的比例已经非常少了。根据目前《管制服务运行手册》建设的现状，如果制定合理的工作方案，进行有效的整合，可以制定华东地区统一的《管制服务运行手册》。各空管分局依据统一的华东空管《管制服务运行手册》开展空中交通服务工作，如基于地方特点确实不同于华东统一版《管制服务运行手册》的情况，可以向华东申请部分程序的偏置运行，这样就可以在华东形成基本统一、标准的管制服务流程，同时由于少部分内容可以申请偏置运行，又让空管分局站拥有一定的业务运行自主权，不会因统一需求产生对安全运行的影响。进一步设想，空管系统一体化以来，共由44个空管基础单位构成，作为一个类似于大型国企的组织，作为主业的管制专业，是否需要建立一套统一的、标准的、适用全国所有管制单位的《管制服务运行手册》？

一、《管制服务运行手册》的重要性

自2007年空管单位独立运行以来，全国各个空管分局站都先后制定了符合自身运行需求的《管制服务运行手册》。该手册经过规范化手册的推进、SMS体系审核、质量管理体系等体系建设的洗礼，其内容要素已经相当完备，主要包括机构设置、岗位职责、运行管理、安全管理、工作程序、特情处置等等。多年来，管制单位的各个层级对手册的建设都非常重视，每年都组织业务骨干对手册进行修订和完善，组织所有管制员进行学习和宣贯。一线管制员都已充分认识到手册的重要性和权威性，并且已经养成在工作中以手册规定内容为准绳开展所有业务工作的习惯。管制单位领导也充分认识到规范化管理的重要性，要做好管理，就是要根据民航法律、法规、规章的变化和实际运行情况的发展，及时修订手册的相关内容，同时抓严抓实手册内容的落实。由此可见，《管制服务运行手册》的重要性和权威性已深入每一个管制员和管制干部的人心。管制服务运行手册已成为每个管制单位开展日常运行，提供良好管制服务的重要依托。

二、管制服务运行手册一体化的重要意义和作用

管制服务运行手册的一体化，有利于空管系统运行质量内控工作的开展和内控工作质量的提高。当实现《管制服务运行手册》一体化后，全国所有空管单位将拥有一个标准，一种模式，空管分局站如果存在部分内容差异的，可以通过申请偏置程序加以控制。空管系统内部的质量控制将更加精细和便利，上级业务管理部门对空管分局站的业务检查和监督，只要了解该管制单位的部分偏置程序，就可以很好的开展工作，检查工作将更有的放矢、轻车熟路；各管制单位的管理优劣经过统一《管制服务运行手册》的对比检查，将更加一览无遗，更有利于发现问题，有助于业务水平的提升；

管制服务运行手册的一体化，有利于行业标准的有效落实。近期空管体系提出严格飞行间隔标准的实施，各个空管分局站不得擅自提高间隔标准，该问题的出现正是出于管制服务运行手册的制定权来自于各个空管分局站，各个空管分局站出于自我保护的要求，在制定管制运行服务手册中的间隔标准时，适当提高行业标准所致，而统一的管制服务运行手册就会从根本上消除以上顽症。

管制服务运行手册的一体化，有利于培训工作的效率。统一的空管服务运行手册将对培训工作带来巨大的便利性。目前，见习管制员在培训初期都要在地区空管局进行为期两个多月时间的集中培训，如果有统一的《管制服务运行手册》，那么集中培训将更有意义。见习管制员只要掌握了统一的《管制服务运行手册》，无论分配到空管系统的哪个单位，只要就以本单位特点申请的部分偏置程序进行适当的追加培训后，就可以迅速的适应，培训效率和效果都将大大提升。

管制服务运行手册的一体化，有利于空管体系业务的提高。统一的管制服务运行手册是标准化流程的客观体现，只要在任何一个管制单位运行中发现问题，或程序的瑕疵，就可以修订统一的管制服务运行手册，促使所有使用该手册的管制单位都同时得到纠偏。在大样本的支持下，管制服务运行手册的科学性和合理性都将得到更大的支持和提高。

管制服务运行手册的一体化，有利于空管体系内部的业务交流。就在几年前，笔者参加全国空管的业务培训时，就充分体会到，因各个管制单位岗位名称的不统一，职责的不统一，在业务交流时，双方经常处于不同的语境中，交流的效果大打折扣。近几年华北空管局的案例分析中还有出现塔台助理管制员的称呼，但华东空管局的同仁确实不清楚华北空管局助理管制员的意义，是否等同于华东的协调席管制员，还是监控席管制员，莫衷一是，无法很好的进行对比分析。

管制服务运行手册的一体化，有利于手册维护成本的下降和维护质量的提升。统一的管制服务运行手册的维护工作将由原来各个空管分局站分别负责维护，上升为民航空管局或地区级空管局的专门职能部门负责，如此这般，不仅大大减轻的空管分局站手册维护的工作量，并且由于上级业务部门直接维护，将集中更优秀的业务精英负责手册的维护，手册的质量将更有保障。

管制服务运行手册的一体化，有利于空管系统企业化后业务扩张的便利性。目前空管系统掌握着全国44个空中交通流量最大的空管单位，但个别地方空管业务发展迅猛。空管局企业化后，将有可能面临着吸收个别地方空管业务的挑战。接收地方空管业务时，就可以参照统一《管制服务运行手册》的工作要求进行对照审核，以满足手册符合率为抓手，有效落实接收的标准及掌握接收的进度。

三、如何开展制定统一《管制服务运行手册》的建议

方法一：自上而下。由空管局抽调业务骨干，制定统一的《管制服务运行手册》，并予以颁布，要求各个空管分局站，以此为依据，进行对照检查。如发现不能有效落实的条款，进行梳理和汇总，提出偏置运行的方案，并说明具体原因。此方法看似高大上，实施起来可能将遭遇较大的阻力。因为由空管系统总部制定《管制服务运行手册》，优点在于行政级别高，权威性强，可以集中优势人才，但级别越高，也就意味着制定部门离运行一线越远，其主观判断精确度就会越差，当手册的适用性延伸到空管系统组织的末端空管分局站时，其产生的差异必然会越大，实施的阻力也会增强，甚至于会产生影响安全运行的可能。

方法二：自下而上。先以地区空管局为单位，以地区空管局内的空管分局站为样本，制定地区级统一《管制服务运行手册》。首先，由地区空管局组织业务骨干，针对分局站的手册进行调研，将分局站手册中的内容梳理为三大类。一类(A)为各个空管分局站手册中已基本达成一致，内容基本完全吻合的规定；二类（B）为空管分局站手册中可以实现完全一致，但目前基于各种原因，还没有实现一致的规定；三类（C）为空管分局站手册中基于实际运行情况，无法实现一致，具有各单位特色的内容。地区局可以将A、B类作为统一《管制服务运行手册》的基本内容，制定地区级统一的管制服务运行手册，并予以颁布，要求各个空管分局站据此对照检查，上报手册的符合率，并就不符合的事项予以说明，理由充分的同意予以偏置运行，争取两年内空管分局站就地区级统一的《管制服务运行手册》的符合率达到95%以上。而C类内容根据业务发展情况，一旦达成共识也可以纳入《管制服务运行手册》。待地区级统一的《管制服务运行手册》成熟后，可以由空管局牵头，使用同样的工作方式，制定全国版统一的《管制服务运行手册》，最终实现了空管局一体化《管制服务运行手册》的出台。该工作方式其优势在于自下而上，接地气，共识性强，工作容易推进，同时也给了一线管制单位充分的磨合时间和空间，对管制运行管理的冲击小，安全冗余度大。

空管行业发展到今日的程度，已经到了需要进一步统一内部工作流程的阶段。众所周知，大部分行业的发展都是从经验性管理到规范化管理，再到标准化管理（既流水线作业），最后发展到完全自动化管理。空管行业如能统一管制服务运行手册，必将为下一步管制设备标准化，SOP体系推进、内部质量控制打下坚实的基础。统一的空管服务运行手册有利于强化空管体系内部的精细化管理、标准化管理，必将助力于“四强空管”的建设。